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REFLEXÕES SOBRE A HISTÓRIA DAS POLITICAS EDUCACIONAIS NO BRASIL

Prof Ms. Edimar Sartoro.

 

 

Ao longo da história, a educação vai redefinindo seu perfil de inovação ou manutenção das relações sociais, adaptando-se aos modos de formação técnica e comportamental, de acordo com a produção/reprodução das formas particulares de organização do trabalho e da vida em sociedade. Portanto, falar em política educacional implica em considerar que a mesma articula-se ao projeto de sociedade que se pretende implantar, ou que está em curso em cada momento histórico e conjuntura política, uma vez que o processo educativo forma aptidões e comportamentos que são necessários ao modelo social e econômico em vigor (AZEVEDO, 2001).

Na história do Brasil, pode-se dizer que raramente existiu uma proposta educacional articulada e de longo prazo, pois os governos ocupantes do poder e seus respectivos representantes na educação, na maioria das vezes, propuseram políticas que privilegiavam visões pessoais e de grupos que tinham interesses particulares sobre como conduzir o nosso sistema educativo. Devido a isso, as várias reformas sofridas ao longo da história da educação brasileira, pouco ou nada influenciaram nas atividades pedagógicas dos professores: estes continuaram trabalhando como sempre fizeram, utilizando os conhecimentos acadêmicos e profissionais adquiridos ao longo de sua trajetória pessoal e docente, e os grandes fins ou modificações propostas para educação se reduziram a declarações em forma de leis ou decretos, sem muita aplicabilidade na prática.

A alternância do poder, sem uma maior preocupação com a continuidade das propostas educacionais, e o desejo em defender interesses particulares e partidários acima dos interesses expressos pela coletividade, tem dificultado e algumas vezes até impedido a consolidação de uma educação com qualidade para todos brasileiros. Para que se possa construir uma proposta de educacional coerente com as nossas necessidades é fundamental que se criem mecanismos políticos que deem continuidade às políticas educacionais, isto é, projetos de Estado e não de governo, sob pena de a população brasileira ficar subjugada a um eterno recomeçar, algo extremamente desgastante e prejudicial para a construção da soberania nacional.

Nesse sentido, para que uma política possa ultrapassar governos e tornar-se plurigestional, ela deve ser formulada com a participação, tanto da equipe técnica do Ministério e Secretarias de Educação, como também, pelo coletivo de educadores e gestores que atuam diretamente no espaço escolar, pois somente dessa forma será possível expressar as aspirações da maioria dos envolvidos no processo educativo, e não somente as intenções dos agentes políticos que ocupam cargos momentâneos no poder.

Além disso, para a elaboração de um documento básico de orientação sobre políticas educacionais que dê sustentabilidade a proposta, é necessário que se considere alguns aspectos importantes, entre eles:

a)      Ter clareza de que tipo de cidadão se deseja formar através do ensino, pois a cada modelo de Estado também corresponde uma proposta de educação, uma vez que todo projeto educativo, todo discurso educativo veicula uma imagem de homem, uma visão de homem que se pretende construir (GADOTTI, 1984);

b)      Saber de que forma (democrática ou autoritária) o processo educativo será conduzido, pois é a partir disso que será possível determinar a organização e o desenvolvimento do trabalho escolar, bem como, a formação e o regime de trabalho dos professores, os currículos e as práticas didáticas, a articulação dos recursos financeiros, a manutenção e a expansão dos vários cursos, o controle externo da burocracia sobre as escolas, e demais aspectos ligados à educação.

Cabe salientar, que a ampliação dos espaços e dos processos de discussão na formulação das políticas públicas, no caso as educacionais, não garante que os interesses de todos os envolvidos sejam contemplados; apenas evidencia uma maior legitimidade e coerência à proposta que se pretende implementar, uma vez que a construção de um modelo de planejamento democrático passa, necessariamente, pela refutação de propostas centralizadoras e autoritárias, e pela adoção de medidas que contemplem diferentes instâncias de discussão e pontos de vista.

Nos próximos parágrafos vamos conhecer um pouco mais das características históricas que deram sustentação à política educacional brasileira, nos diferentes momentos de nossa trajetória enquanto nação.

 

 

A educação brasileira no período Colonial e Imperial

 

No período colonial (1500-1822), momento em que o Brasil ainda era colônia de Portugal, não existia nenhuma política nacional de educação; eram os jesuítas, através da Companhia de Jesus (1549), que catequizavam e instruíam os índios no intuito de formar religiosos. O analfabetismo tomava conta da maioria da população brasileira, sendo que apenas as pessoas mais abastadas economicamente é que tinham acesso à educação – a realização de cursos superiores também acontecia fora do Brasil (Europa). Foi com a vinda da Família Real para o Brasil em 1808, que se constituíram algumas estruturas educativas no país, no intuito de atender as necessidades da Corte.

O governo brasileiro, mesmo após a independência de Portugal ocorrida em 1822, não demonstrou interesse em construir um sistema educacional próprio, pois não havia o desejo de implementar políticas sociais que viabilizassem a  educação para a maioria da população. Isso fica evidente em 1824, quando o governo brasileiro influenciado pelos preceitos liberais surgidos na Europa, outorga a primeira Constituição Brasileira, cuja mesma não menciona nenhuma diretriz política global para educação.

Pode-se dizer que o período Imperial deixa uma amarga herança para o sistema educacional brasileiro, pois nesta fase, o Império vive uma forte crise militar, religiosa e dos escravos, priorizando o aspecto econômico em detrimento da atividade educativa.

 

A educação na República

 

O período de 1911 a 1930, denominado Primeira República, nasceu sob o signo da ordem, da repressão e do conservadorismo; é também conhecida como República Velha, República dos Coronéis ou República do Café com Leite, cujo poder estava nas mãos dos coronéis de São Paulo e Minas Gerais (política do café com leite).

Objetivando-se acalmar alguns protestos que apareciam em revoltas sociais, fruto do surgimento de ideias liberais e do desejo pela ampliação dos direitos de voto, criaram-se as primeiras instituições públicas, surgindo também, os princípios federativos definidos na Constituição de 1891, cuja atribuiu à União, a incumbência da educação superior e secundária e, aos estados, a educação elementar e profissional, reafirmando o processo de descentralização do ensino e o caráter elitista da educação (a educação secundária era restrita às elites e tinha caráter propedêutico, enquanto que a educação elementar era dirigida às classes menos favorecidas economicamente).

Embasado nesta Carta Magna, a educação passou a ser vista como um direito de todos dos brasileiros. No entanto, o governo não criava mecanismos de forma a garanti-lo, deixando para a iniciativa privada a incumbência de atender a demanda educacional. Da mesma forma que no período anterior, inexistia uma política nacional de educação que prescrevesse diretrizes gerais e a ela subordinasse os sistemas estaduais e municipais.

Porém, após a Primeira Grande Guerra, fenômenos como a industrialização e a urbanização formaram a nova burguesia urbana, que passou a exigir dos governantes o acesso a uma educação acadêmica e elitista. Por outro lado, o operariado também começou a fazer pressão sobre o governo e passou a exigir um mínimo de escolarização. Isso provocou um conflito que desencadeou diversos movimentos políticos e culturais, entre eles o escolanovismo[1].

Com a forte influência das ideias da Escola Nova surge a esperança de democratização e de transformação da sociedade através da escola, fatos esses que forçaram a municipalização do ensino primário, apesar deste ter uma forte influência positivista (ênfase no saber científico); surgem os educadores e intelectuais da educação que debatem planos e reformas para a recuperação da educação brasileira.

No entanto, essas novas ideias e experiências educativas (por implicar em custos mais elevados do que aqueles da escola tradicional) permaneceram restritas, na forma de escolas experimentais ou como núcleos raros, circunscritos a pequenos grupos da elite. Muito disso deveu-se ao fato que esse Movimento preocupou-se mais com detalhes técnicos do que com o conteúdo principal da proposta – tornar a educação mais popular.

 

A educação de 1930 a 1970

 

Esse momento histórico é marcado por decisões políticas mundiais e nacionais que influenciaram significativamente a educação brasileira. Os acontecimentos políticos, econômicos e sociais ocorridos no mundo na década de 30, imprimiram um novo perfil à sociedade brasileira, principalmente a quebra da Bolsa de Nova York (1929), que provocou no Brasil uma grande crise (a do café). Isso fez com que o modelo econômico agroexportador fosse substituído pelo nacional-desenvolvimentista, embasado na industrialização. Getúlio Vargas assume o poder em 1930, instituindo um governo centralizador, ditatorial mas também populista, pois implementa várias leis sociais e trabalhistas que permanecem até hoje.

O período de 1930 a 1937 é marcado pela consolidação do capitalismo industrial no Brasil; ganhava força a ideia da indispensável modernização, através da industrialização emergente – implantação das indústrias de base (siderurgia) e do fortalecimento do Estado-nação. Nesse sentido, a educação adquiriu muita importância, uma vez que no modelo industrial eram exigidas instruções, conhecimentos e habilidades mínimas para se competir no mercado, diferente daquelas exigidas no modelo agrário.

O presidente Getúlio Vargas (com sua política de nacionalização dos meios de produção) necessitava de uma elite intelectual, e para tanto, criou o Ministério da Educação (1930) com o objetivo de propor leis e uma ampla reforma no ensino. Essa medida contribuiu para a qualificação da educação, mas também para a discriminação social, uma vez que diversificou a educação em dois tipos de escola: uma que formava para níveis escolares mais altos (estratos sociais médios e altos) e outra que preparava mais rapidamente para o mercado de trabalho (estratos populares).

A criação do Ministério da Educação e Saúde foi o momento em que o Estado consolidou uma das ações mais objetivas e pontuais para a educação brasileira, pois se adaptaram diretrizes educativas ao campo político e econômico, criando com isso, um ensino mais adequado à modernização que se almejava para o país. De acordo com Shiroma et al (2004), a estrutura de ensino vigente no Brasil até 1930 nunca havia se organizado como um sistema nacional integrado, ou seja, inexistia uma política nacional de educação que prescrevesse diretrizes gerais para o ensino primário, secundário e superior; existia, apenas, alguns “projetos modelos” apresentados pela União, onde os estados da Federação não eram obrigados a adotá-los.

A educação alcança níveis de atenção nunca antes atingidos, quer pelos movimentos dos educadores, quer pelas iniciativas governamentais. As escolas técnicas se multiplicaram, o ensino primário dobrou e o secundário quase quadriplicou. Em 1934 é fundada a Universidade de São Paulo, e em 1935 a Universidade do Distrito Federal (RJ). Neste período, foi também dado um grande impulso na formação do magistério.

Este foi um momento histórico que abriu espaço para que muitos intelectuais e militantes preocupados com as questões educativas sugerissem propostas inovadoras para a educação. O Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova (1932) é um exemplo disso. Inspirado no movimento da Escola Nova, esse manifesto pretendia implementar um caráter social à educação, juntamente com a ideia de que era dever do Estado garantir o ensino para todos. Sem dúvida, ele contribuiu definitivamente para por em destaque as concepções ideológicas de um programa de reconstrução nacional, pautado no princípio de uma escola pública, leiga, obrigatória e gratuita.

A proposta inscrita no Manifesto dos Pioneiros foi contemplada em sua maior parte na Constituição Federal de 1934, o que permitiu avançar no debate e na mobilização da sociedade em torno da melhoria da educação brasileira. A nova Constituição incluiu esses preceitos de educação em seus artigos, com vistas a equacionar a nova questão social e econômica que se desenhava na realidade brasileira, através da referência de um ensino específico para as classes menos favorecidas e o investimento na educação técnico-profissional.

O processo educativo era considerado primeiramente dever do Estado, mas podia contar com a colaboração das indústrias e sindicatos se houvesse reconhecimento da incapacidade governamental para prover a formação técnica almejada. Foi no período de 1942 a 1946, que o então ministro da educação e saúde pública, Gustavo Capanema, implementou uma série de reformas – Reforma Capanema[2] – que receberam o nome de Leis Orgânicas do Ensino; entre elas estavam aquelas que criavam um sistema de ensino paralelo ao oficial, o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e o Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC), visando dar conta dessa demanda da economia engajada no desenvolvimento industrial brasileiro.

Mesmo com uma postura mais democrática, a política desenvolvimentista que vigorava no momento, entendia que a educação deveria atender aos interesses econômicos vigentes. Para isso, foram desenvolvidos projetos de construção da nacionalidade, visando à criação de um Estado nacional soberano e centralizador, que fizeram da escola um lugar da ordenação moral e cívica, da obediência e do adestramento.

A partir disso, a esquerda e os partidos progressistas (movimentos de cultura e de educação popular) iniciaram uma longa discussão sobre os rumos da educação brasileira, com o objetivo de estudar e propor uma reforma geral da educação no Brasil. O debate realizado durante a votação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBen), exigência da Constituição Federal de 1946 [3], envolveu toda a sociedade civil, resultando na Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961, que apesar de tentar ser uma lei liberalizante, humanista e crítica, referendou “a vitória das forças conservadoras e privatistas, com sérios prejuízos quanto a distribuição de recursos públicos e a ampliação das oportunidades educacionais. (SHIROMA, 2004, p.29).

A preocupação com uma educação inclusiva fez com que surgissem movimentos de educação popular, como o Movimento em Defesa da Escola Pública e o Movimento de Educação Popular, que visavam uma alfabetização em massa, com a finalidade de contribuir para a conscientização política e a redução da marginalização das massas populares. Segundo Shiroma et al, esse período provocou uma intensa efervescência cultural e política.

 

O país convivia com as contradições de uma crise econômica decorrente da redução dos índices de investimentos, da diminuição da entrada de capital externo, da queda da taxa de lucro e do crescimento da inflação. Crescia a organização de sindicatos de trabalhadores urbanos e rurais, estruturavam-se Ligas Camponesas, estudantes fortaleciam a União Nacional dos Estudantes (UNE), militares subalternos organizavam-se. Mobilizações populares reivindicavam Reformas de Base – reforma agrária, reformas da estrutura econômica, na educação, reformas, enfim, na estrutura da sociedade brasileira. Essa movimentação repercutiu intensamente no campo da cultura e da educação. (2004, p.30).

 

Porém, o momento democrático que o país vivia não combinava com o centralismo das ditaduras que se propagavam nos países da América Latina, e durou pouco. As reformas de base propostas por Jânio Quadros (medidas de contenção financeira e reforma agrária), aliada a uma postura mais progressista e socialista do vice-presidente João Goulart, provocaram o Golpe de 64, feito pela oligarquia militar da época. O Golpe provocou o fortalecimento do Executivo que abafou sem hesitação quaisquer obstáculos do âmbito social que pudessem perturbar o processo de adaptação econômica e política, imposto ao país. Houve um rigoroso controle dos sindicatos, dos meios de comunicação, da censura, um arrocho salarial significativo, a dissolução dos partidos políticos, de organizações estudantis e de trabalhadores, além da introdução da prática da tortura, o que levou a uma nova organização política e educacional no país.

Com relação ao modelo econômico, os militares optaram pelo aproveitamento do capital estrangeiro e liquidaram de vez com o nacional-desenvolvimentismo, adotando um modelo concentrador de renda que favorecia apenas uma camada pequena da população, enquanto que a grande maioria dos trabalhadores se submetia a um arrocho salarial. Como consequência dessa política, o ensino também sofreu alterações. Vários vetos foram feitos à Lei nº 4.024/61, retirando o seu caráter liberalizante e criando uma nova Lei, a nº 5.692, de 11/08/71. Esta previa um novo projeto de educação, que desse conta da formação de mão-de-obra necessária para suprir a demanda da indústria que surgia no período do “grande milagre brasileiro”. Essa LDB foi imposta autoritariamente pelos militares e tecnocratas, incorporando uma forte tendência tecnicista ao ensino, sendo orientada pelo espírito da produtividade e eficiência.

É consenso entre os pesquisadores do tema, que o regime militar apoiou-se basicamente na Lei nº 5.540/68 [4] e na Lei nº 5.692/71 [5]. Segundo Shiroma et al (2004), as reformas do ensino dos anos de 1960 e 1970 defenderam uma educação para formação do capital humano, que expressavam um vínculo estrito entre educação e mercado de trabalho, modernização de hábitos de consumo, integração da política educacional aos planos gerais de desenvolvimento e segurança nacional, defesa do Estado, repressão e controle político-ideológico da vida intelectual e artística do país.

Apesar da Lei nº 5.692/71 ter apresentado algumas vantagens aparentes (extensão da obrigatoriedade do 1º grau, profissionalização a nível médio para todos, continuidade do sistema educacional – do primário ao superior, cooperação das empresas na educação), adotou-se um sistema educacional que visava se adequar a um modelo econômico dependente, imposto pela política econômica norte-americana, através dos acordos MEC-USAID [6]. Como esses Conselhos planejavam formas de desenvolver um ensino numa perspectiva mercadológica, iniciou-se um enorme processo de privatização do ensino, a partir dos moldes do sistema empresarial, onde a eficiência e a produtividade se sobrepuseram aos valores pedagógicos; ou seja, o ensino deveria estar adaptado a mentalidade empresarial tecnocrática.

               No final dos anos 70 e início da década de 80, esgotava-se a ditadura militar e iniciava-se um processo de retomada da democracia e da reconquista dos espaços políticos que a sociedade brasileira havia perdido. A crise econômica, que coincidiu e se articulou à do capitalismo internacional (estagnação, aumento do preço do petróleo, crise fiscal do Estado), gerou forte pressão sobre o regime militar e possibilitou fissuras em sua estrutura de apoio. Houve, então, uma mudança na condução das políticas sociais, levando-se em consideração a importância da reorganização e do fortalecimento da sociedade civil; questões sociais passaram a ser tratadas como questões políticas e o discurso da segurança nacional cedeu lugar a outro que enfatizava a integração social, objetivando o desenvolvimento de programas e ações dirigidas à população mais pobre do país.

Aliado a esse fato, propostas oriundas de partidos políticos progressistas com pedagogias e políticas educacionais cada vez mais populares e inclusivas, fizeram com que o Estado brasileiro reconhecesse a falência da política educacional, devendo agora ser usada como instrumento capaz de atenuar, em curto prazo, a situação de desigualdade regional e de pobreza nacional, geradas pelas diferenças de concentração de renda existente no país, decorrente do modelo econômico capitalista vigente.

Resumidamente, pode-se dizer que de 1930 e até o final da década de 70, as políticas educacionais no Brasil sempre foram revestidas de uma forte motivação centralizadora, associada a discursos de construção nacional e propostas de fortalecimento do Estado: discursos abrangentes que sustentavam propostas de reformas na economia e na política, para as quais a educação era fundamental. Segundo Shiroma et al (2004), as várias políticas educacionais foram pensadas de modo a promover reformas no ensino de caráter nacional, de longo alcance, homogêneas, coesas e ambiciosas, a fim de alcançar projetos para uma nação forte, porém submetida aos interesses do capital internacional.        

 

A educação de 1980 até os dias de hoje

 

A anistia política decretada em 1979 e o consequente retorno de muitos exilados políticos brasileiros ao país, reforçou os movimentos oposicionistas e as preocupações com o sentido social e político da educação. As eleições diretas de governadores a partir de 1982 possibilitaram uma relativa autonomia para se implementar políticas educacionais próprias, ao mesmo tempo que fortaleceu a participação dos estados na definição de perspectivas para a política educacional brasileira, ampliando a possibilidade de consenso sobre as novas propostas educacionais para o país, que agora se pautavam na modernização educativa visando à preparação de mão de obra adequada as necessidades do mercado globalizado.

 

A partir dos anos 80, a busca pela qualidade do ensino assumiu uma nova conotação ao se relacionar à proposta neoliberal, que incluiu a qualidade na formação do trabalhador como exigência do mercado competitivo, fruto da globalização econômica. Pela lógica neoliberal (onde as práticas sociais estão alicerçadas numa relação meramente econômica), a concepção de sociedade e de trabalhador que vem a tona é aquela que prima pela ética utilitarista, pelo individualismo, pela exclusão e pela competitividade.

Na Conferência Mundial de Educação para Todos (1990), realizada em Jontiem (Tailândia), financiada pela Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura (Unesco), Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef), Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e Banco Mundial (BM), ficou acordado, com representantes de diversos governos e entidades não-governamentais, associações profissionais e educadores do mundo inteiro, que todos se comprometeriam em garantir uma educação básica de qualidade para todas as crianças, jovens e adultos do seu país. (MELO, 2004).

A Educação Básica deveria dar conta de atender às necessidades básicas da aprendizagem, [7] visando: a redução da pobreza; o aumento da produtividade dos trabalhadores; a redução da fecundidade; a melhoria da saúde; além de dotar as pessoas de atitudes necessárias para participar plenamente da economia e da sociedade. Ou seja, investir na educação básica contribuiria para formar trabalhadores mais adaptáveis, capazes de adquirir novos conhecimentos sem grandes dificuldades, atendendo assim à nova demanda do mercado globalizado. Segundo Shiroma et al, o documento econômico elaborado pela Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (Cepal) também alertava para:

[…] a necessidade de implementação das mudanças educacionais demandadas pela reestruturação produtivaem curso. Recomendavaque os países da região investissem em reformas dos sistemas educativos para adequá-los a ofertar os conhecimentos e habilidades específicas requeridas pelo sistema produtivo. Eram elas: versatilidade, capacidade de inovação, comunicação, motivação, destrezas básicas, flexibilidade para adaptar-se a novas tarefas e habilidades como cálculo, ordenamento de prioridades e clareza na exposição, que deveriam ser construídas na educação básica. (2004, p. 63).

Essas proposições também foram explicitadas no Consenso de Washington [8] (1989), reunindo nos EUA, técnicos do BM, do FMI e do BIRD, com o objetivo de discutir as reformas econômicas e educacionais que deveriam ser adotadas pelos paísesem desenvolvimento. Segundo Santos:

O modelo de desenvolvimento caucionado pelo Consenso de Washington reclama um novo quadro legal que seja adequado à liberalização dos mercados, dos investimentos e do sistema financeiro. Num modelo que assente nas privatizações, na iniciativa privada e na primazia dos mercados o princípio da ordem, da previsibilidade e da confiança […]. Nos termos do Consenso de Washington, a responsabilidade central do Estado consiste em criar o quadro legal e dar condições de efetivo funcionamento às instituições jurídicas e judiciais que tornarão possível o fluir rotineiro das infinitas interações entre os cidadãos, os agentes econômicos e o próprio Estado. (2002a, p. 43).

Essas reformas consistem na retomada dos pressupostos liberais, impondo aos países em desenvolvimento, diretrizes políticas de ajuste estrutural conveniente aos interesses do capital estrangeiro, como: redução dos gastos públicos com os setores sociais; uniformização e integração dos países às políticas econômicas globais; restrição da criação científica e tecnológica para os países pobres; e um investimento na educação, principalmente, com o objetivo de proporcionar à população a aquisição de competências, habilidades e valores mínimos, necessários ao mercado.

No fim dos anos 90, começaram a circular no meio educacional palavras como: qualidade total, modernização do ensino, adequação ao mercado de trabalho, competitividade, eficiência e produtividade, fruto desta nova ideologia neoliberal. Atribuiu-se, à educação, a responsabilidade de dar sustentação à competitividade do país, pois, enquanto consenso mundial disseminava-se a ideia de que para “sobreviver à concorrência do mercado, para conseguir ou manter um emprego, para ser um cidadão do século XXI, seria preciso dominar os códigos da modernidade”. (SHIROMA et al, 2004, p. 54).

Documentos provenientes de organismos internacionais como: Banco Mundial (BM), Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Bird), Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Organização Mundial do Comércio (OMC), Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (Cepal), Associação Latino-Americana para o Desenvolvimento Industrial e Social (Aladis), propalaram soluções consideradas cabíveis aos países em desenvolvimento, no que tange tanto à educação quanto à economia. Mas qual é a relação entre esses organismos internacionais e as políticas educacionais implementadas em nosso país?

Essa história começa muito antes dos anos 80, mais precisamente no ano de 1944. Após o fim da Segunda Guerra Mundial, grupos vinculados ao governo norte-americano e ao Reino Unido articularam-se no sentido de construir um plano de estabilização pós-guerra, capaz de promover o desenvolvimento econômico mundial. Em 1944, os EUA sediou um encontro que reuniu representantes de 44 governos, com o objetivo de formular propostas para a criação de um Fundo Monetário Internacional (FMI) e um Banco de Reconstrução e Desenvolvimento (Bird), que promovesse um reordenamento mundial dos mercados e das finanças.

Foi, então, firmado um acordo (1945) que se chamou Acordo de Bretton Woods e que tinha como principal objetivo “promover um crescimento econômico global, fortalecendo a cooperação internacional, por meio da criação de uma economia mundial aberta”. (MELO, 2004, p. 62). Essas instituições teriam a função de reequilibrar problemas da balança de pagamento, através de empréstimos levantados em cooperação com os diversos participantes do acordo, respeitando os objetivos de cada nação.

Porém, com o passar do tempo, e para continuar financiando a reprodução ampliada do capital, essas instituições foram modificando suas estratégias de ação. Segundo Melo:

Nos anos 60 e 70, estes empréstimos começam a extrapolar esta função de equilíbrio interno social e passam a fazer parte dos próprios investimentos nacionais públicos e privados dos países dependentes, incrementando sua industrialização e fazendo crescer descontroladamente sua dívida externa. O sistema de crédito criado pelo Acordo de Bretton Woods acaba por fortalecer, cada vez mais, os próprios credores. […] as agências financiadoras começaram a impor condições de direcionamento econômico cada vez mais específicas para os empréstimos e, enquanto isso, os juros destas dívidas começam a aumentar a curto prazo. Estas novas condições provocam a necessidade de mudanças nos padrões de investimento e pagamento da dívida pelos países, exigindo a implementação de políticas de crescimento e desenvolvimento com características mais homogêneas, eficientes e contínuas, no sentido de possibilitar o envio de pagamento dos juros da dívida. (2004, p. 72).

O crescimento industrial acelerado nos países da América Latina e do Caribe esteve vinculado a essa política desenvolvimentista estimulada pelos EUA e, como consequência disso, esses países acabaram se envolvendo num volume de dívidas cada vez maior. Isso acabou desencadeando um processo de submissão à interferência dessas agências e dos bancos credores, tanto na área política, quanto na econômica e educacional. Com relação à inferência na política educacional de nosso país, pode-se dizer que existiu uma estreita ligação entre o crescente processo de industrialização no Brasil (época do “milagre” brasileiro) e a necessidade de qualificação escolar suficiente para formar trabalhadores capazes de servir aos interesses desse novo modelo econômico industrial.

As propostas educacionais referendadas por esses organismos internacionais para os países da América Latina e do Caribe, nos anos 70 e 80, visaram, prioritariamente, à formação de capital humano no sentido de aquisição de novas competências e habilidades (taylorismo/fordismo) [9], com a finalidade de atender, especificamente, às exigências do mercado industrializado. [10] Até pode-se dizer que esses projetos internacionais se orientavam no sentido de diminuir a desigualdade social e de estimular um desenvolvimento econômico equilibrado, porém sempre assumiam uma função compensatória. Objetivavam sanar os problemas mais gritantes de exclusão (alfabetização de adultos, amplos projetos de educação não formal, acesso dos pobres à escola), pois entendiam que o empobrecimento da nação devedora poderia prejudicar o próprio desenvolvimento e, consequentemente, prejudicar o pagamento da dívida assumida com os credores.

No caso do Brasil, a implementação dessas políticas internacionais teve início no governo Itamar Franco, a partir da elaboração do Plano Decenal de Educação para Todos. [11] Porém, foi no governo de Fernando Henrique Cardoso que a reforma anunciada ganhou concretude. Essas reformas educacionais se realizaram “como elemento do projeto neoliberal de sociedade, num processo histórico de mundialização do capital”. (MELO, 2004, p. 163). Uma educação que objetivou, prioritariamente, a promoção da aquisição de novas competências e habilidades pelos indivíduos, no intuito de promover a uniformização da integração global do mercado.

No texto Conhecimento e competências no trabalho e na escola, Kuenzer (2002) diz que, a partir da nova LDB (Lei 9.394/96) o conceito de competências (mesmo não sendo novo) assume papel central. Com as mudanças ocorridas no mundo do trabalho (quando se passa de um modelo de produção baseado na fragmentação e particularização dos meios de produção, para um modelo que impõe uma complexificação dos processos produtivos), faz-se necessário que o trabalhador desenvolva capacidades cognitivas complexas, principalmente aquelas relacionadas às diferentes formas de comunicação e ao estabelecimento de relações. Ou seja, “a prosperidade dos trabalhadores dependerá de sua habilidade para comercializar habilidades e seu conhecimento, e de sua sagacidade empreendedora num mercado global incontrolável”. (BALL, 1998, p. 123).

Nesse contexto, a escola passa a ser um espaço fundamental para a aquisição de conhecimentos que permitam o desenvolvimento de competências e habilidades requeridas para a inclusão na vida social e produtiva. Adota-se, portanto, um novo discurso denominado Pedagogia das Competências, que se refere a uma modalidade educativa que demanda uma forte articulação entre as dimensões psicomotora, afetiva e cognitiva, com vistas a preparar os indivíduos para se inserirem no mercado de trabalho.

No entanto, ainda segundo Kuenzer (2002), confundir os processos intencionais e sistematizados utilizados na escola, com as dimensões amplamente educativas que ocorrem nas relações sociais e produtivas, é, no mínimo, um processo confuso, para não dizer perverso. Ou seja, delegar à escola a responsabilidade de desenvolver, prioritariamente, habilidades e competências no aluno, consiste numa forma sutil, porém nefasta, de exclusão social, uma vez que os filhos de pessoas que pertencem a uma classe social mais privilegiada desenvolvem sua capacidade cognitiva apesar da escola, enquanto que as crianças pertencentes às classes populares, a escola é o único espaço de construção do conhecimento e de desenvolvimento global.

Essa proposta educativa pautada no desenvolvimento de habilidades e competências esvazia a finalidade da escola e minimiza a oportunidade que a mesma tem de contribuir com o aprimoramento da capacidade intelectual, afetiva, relacional e psicomotora do aluno.

Desdobramentos das políticas internacionais na educação brasileira

No fim da década de 80, quando o Brasil passa a viver novamente um momento de redemocratização, surge a possibilidade da elaboração de uma nova Constituição, no intuito de garantir um Estado Democrático de Direito. Nesse contexto, surgiu a Constituição de 1988, [12] que trouxe grandes avanços à educação brasileira, principalmente no que diz respeito à garantia dos direitos fundamentais:

A Constituição de 1988 inclui dispositivos importantes relacionados à política educacional. Entre outras medidas estabelece uma distribuição mais clara das responsabilidades entre as esferas públicas com relação aos diferentes níveis de ensino (art. 211); amplia o percentual da receita resultante de impostos a ser aplicado em educação (art. 212); limita a transferência de recursos públicos para as escolas privadas (art. 213); dispõe sobre a elaboração de uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação (art. 22, XXIV) e sobre o estabelecimento de um Plano Nacional de Educação (art. 214). (FRIGOTTO et al, 1992, p. 6).

A democratização do país e a nova Constituição de 1988, conhecida como Constituição Cidadã, “forneceram o arcabouço institucional necessário às mudanças na educação brasileira”. (SHIROMA et al, 2004, p. 50). A proposta educacional incorporada pela nova Carta Magna conseguiu costurar um acordo político no país, que acolheu muitas contribuições da comunidade escolar e, como decorrência disso, iniciou-se em1987 a discussão em torno da elaboração de uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), que tinha como proposta inicial a reordenação de todos os níveis de ensino. “Ciente da importância do que estava por vir, a comunidade educacional permaneceu organizada por meio do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública na LDB.” (SHIROMA et al, 2004, p. 50).

Porém, o projeto da LDB, aprovado em 1996, não correspondeu às aspirações deste grupo educacional, prevalecendo as propostas oriundas dos acordos que o governo Fernando Henrique Cardoso vinha realizando com o Congresso Nacional, alicerçadas numa política neoliberal. Em 20 de dezembro de 1996, foi promulgada a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei 9.394), que retomou alguns princípios da LDB 4.024/61 (relacionados à humanização da educação), mas que não apresentou uma mudança que tornasse claros seus propósitos. Inclusive, se for analisada com mais afinco, percebe-se que essa lei é bastante contraditória em sua essência, pois defende, ao mesmo tempo, que a educação deva contribuir para o desenvolvimento pleno do ser humano e para a formação de mão de obra qualificada, visando atender às exigências impostas pelo mercado de trabalho.

De acordo com Frigotto (1998), a nova LDB consiste num projeto alheio aos anseios históricos da sociedade brasileira, fundamentada nas diretrizes político-administrativas e pedagógicas dos organismos internacionais, principalmente, o Banco Mundial. E acrescenta:

O campo educativo, da escola básica à pós-graduação, no quadro do ajuste global, é, então, direcionado para uma concepção produtivista, cujo papel é o de desenvolver habilidades de conhecimento, de valores e atitudes e de gestão da qualidade, definidas no mercado de trabalho, cujo objetivo é formar, em cada indivíduo, um banco ou reserva de competências que lhe assegurem empregabilidade. (FRIGOTTO, 1998, p. 224).

Segundo Demo (1997), a nova LDB possibilitou alguns avanços, mas também retrocessos à educação nacional. Com relação aos avanços, o autor ressalta: a integração da Educação Infantil como parte do sistema educacional; a obrigatoriedade da escolarização no Ensino Fundamental, ligada a padrões de qualidade (embora não sejam claramente explicitados); a ênfase na gestão democrática (pedagógica e administrativa); o avanço na concepção de educação básica (vista como sistema de educação e não de ensino); a institucionalização da Década da Educação. [13]

Com relação aos “ranços” da lei, Demo (1997) comenta que: apesar de introduzir alguns componentes atualizados e interessantes, a Lei não é inovadora, predominando no corpo da mesma uma visão tradicional que impede de perceber o quanto as oportunidades de desenvolvimento dependem da qualidade educativa da população; referenda a aquisição e não a construção do conhecimento, contrariando as mais modernas teorias de educação; apesar do avanço nos processos avaliativos do rendimento escolar, nem sempre a aprendizagem é o fim maior, passando a ideia de que o aluno tem de progredir a qualquer custo; a valorização do magistério não acontece no sentido de melhoria tanto do salário quanto da formação continuada dos professores; a formação docente não é pautada no ensino, pesquisa e extensão, mas na aplicação prática do conhecimento “saber fazer”.

Ainda segundo esse autor, percebe-se na Lei 9.394/96 um grande interesse pela flexibilização da organização dos sistemas educacionais, pois defende que:

[…] por conta do processo de aprendizagem, vale toda a forma de organização que lhe for necessária e útil. […] o aluno precisa, definitivamente, aprender. Para tanto, cabe organizar por séries anuais, períodos semestrais, ciclos, etc, parecendo uma ladainha sem fim e essencialmente aberta. (DEMO, 1997, p. 20-21).

A atual LDB “trata-se de um saber pensar que, de maneira alguma, basta-se com o pensar, pois sua razão de ser é a de intervir” (DEMO, 1997, p. 78), estabelecendo uma relação muito próxima entre educação e qualificação profissional, faltando-lhe a percepção da importância da educação como processo de humanização e reconstrução social. De acordo com Shiroma et al, esses são alguns dos antagonismos referendados na LDB 9.394/96:

Capacitação de professores foi traduzida como profissionalização; participação da sociedade civil como articulação com empresários e ONGs; descentralização como desconcentração da responsabilidade do Estado; autonomia como liberdade de captação de recursos; igualdade como equidade; cidadania crítica como cidadania produtiva; formação do cidadão como atendimento ao cliente; a melhoria da qualidade como adequação ao mercado e, finalmente, o aluno foi transformado em consumidor. (2004, p. 52).

A educação, dessa forma, constitui-se num espaço que visa à legitimação dos entendimentos entre capital e trabalho, percebendo-se claramente nessa reforma do ensino, um caráter privatista, quando se impõe ao setor educativo a mesma lógica utilizada no mercado. “Por meio de entidades públicas não governamentais, o Estado convoca a iniciativa privada a compartilhar das responsabilidades pela educação, reafirmando a velha tese da social-democracia de que se a educação é uma questão pública não é necessariamente estatal.” (SHIROMA et al, 2004, p. 116).

A presença de conceitos e práticas de gestão empresarial na gestão educacional fica mais evidente ainda, nas diretrizes propostas pelo Plano Nacional de Educação (PNE), um documento que traça metas e objetivos para toda a nação brasileira, no que se refere aos níveis de ensino e modalidades de educação. O PNE foi sancionado por intermédio da Lei 10.172 (9/1/2001), com diretrizes e metas para 10 anos, visando atender aos dispositivos legais propostos no art. 87 – parágrafo primeiro – da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (Lei 9.394/96).

Esse Plano representa uma importante e antiga demanda educacional, cuja primeira ideia fora lançada pelo “Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova” (1932). Porém, no ato de sua promulgação, não apresentou o caráter democrático e transformador pensado no momento inicial de sua produção. O documento consiste num “plano detalhista, pretensioso e, ao mesmo tempo, vago e incerto, enquanto transfere responsabilidade e não garante recursos, a não ser em cifras estimadas, sem garantia de execução”. (REDIN; MORAES, 2001, p. 30).

A concepção desse plano teve como eixos norteadores, do ponto de vista legal, a Constituição Federal de1988, aLei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional 9.394/96, o Plano Decenal de Educação para Todos (1993) e a Emenda Constitucional nº 14 (1995) – que instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef).

O PNE abrange questões relativas à Educação Infantil, ao Ensino Fundamental, Ensino Médio, à Educação Superior, Educação de Jovens e Adultos, Educação Especial, Educação Indígena, Educação a Distância, Educação Tecnológica, formação profissional, valorização do magistério, formação de professores e à distribuição de verbas, abordando inclusive aspectos relacionados à infraestrutura escolar.

Membros de organizações políticas, da educação e da sociedade civil brasileira tiveram participação nas discussões quanto à elaboração do Plano. No entanto, o foco privilegiado de discussão foi o poder instituído (Conselho Nacional de Educação, Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Educação e Conselho Nacional dos Secretários Municipais de Educação), sendo que o espaço decisório esteve sob o controle do MEC (Ministério da Educação e Cultura).

O PNE teve a coordenação do Inep (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas), por intermédio de um convênio com a Unesco (Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura), em sintonia com a Declaração Mundial de Educação para Todos (Declaração de Jomtien), prevalecendo as recomendações de órgãos internacionais, que referendaram uma política educacional cujo modelo segue a globalização da economia, e as opções neoliberais e tecnicistas.

Em linhas gerais o que se observa no texto do PNE promulgado em 2001 é o engrandecimento do papel do Ministério da Educação quanto à definição dos rumos da educação, minimizando bastante a participação da sociedade nas decisões. Possibilita que cada governo (estadual ou municipal) tome rumos diferentes na educação, impedindo dessa forma um processo mais coeso e uniforme quanto às políticas educacionais nacionais, o que ocasiona uma fragilização no sistema educativo brasileiro. Percebe-se uma transferência histórica de responsabilidades de manutenção do ensino para os estados, municípios, organizações privadas e associações filantrópicas, ficando a União somente com a responsabilidade de controlar, direcionar e avaliar essas ações.

Como o PNE sancionado por intermédio da Lei nº 10.172, em 2001, já teve seu prazo espirado – valia por 10 anos, foi organizado pelo governo federal um projeto de lei que institui o novo Plano Nacional de Educação (PNE), como resultado da Conferencia Nacional de Educação (CONAE). [14] Em 15 de dezembro de 2010 esse documento foi enviado ao Congresso Nacional para análise e possíveis modificações, mas ainda não foi sancionado.

O novo PNE apresenta 10 diretrizes objetivas e 20 metas, seguidas das estratégias específicas para sua concretização. O texto também prevê formas de a sociedade monitorar e cobrar cada uma das conquistas previstas. As metas seguem o modelo de visão sistêmica da educação estabelecido em 2007 com a criação do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). Tanto as metas quanto as estratégias premiam iniciativas para todos os níveis, modalidades e etapas educacionais. Além disso, há estratégias específicas para a inclusão das minorias, como alunos com deficiência, indígenas, quilombolas, estudantes do campo e alunos em regime de liberdade assistida.

A universalização e ampliação do acesso e atendimento em todos os níveis educacionais são metas mencionadas ao longo do projeto de lei, bem como o incentivo à formação inicial e continuada de professores e profissionais da educação em geral, avaliação e acompanhamento periódico e individualizado de todos os envolvidos na educação do país (estudantes, professores, profissionais, gestores e demais profissionais).

O projeto de lei estabelece ainda estratégias para alcançar a universalização do ensino de quatro a 17 anos, prevista na Emenda Constitucional nº 59 de 2009. A expansão da oferta de matrículas gratuitas em entidades particulares de ensino e do financiamento estudantil também está contemplada, bem como o investimento na expansão e na reestruturação das redes físicas e em equipamentos educacionais (transporte, livros, laboratórios de informática, redes de internet de alta velocidade e novas tecnologias). O novo plano dá relevo à elaboração de currículos básicos e avançados em todos os níveis de ensino e à diversificação de conteúdos curriculares, como também prevê a correção de fluxo e o combate à defasagem idade-série. São estabelecidas metas claras para o aumento da taxa de alfabetização e da escolaridade média da população. O documento também determina a ampliação progressiva do investimento público em educação até atingir o mínimo de 7% do produto interno bruto (PIB) do país, com revisão desse percentual em 2015.

Ainda não sabemos o impacto que este novo PNE terá na educação e na sociedade brasileira; sabe-se que houve um maior incentivo à participação da comunidade escolar na confecção deste Plano, permitindo que outras propostas curriculares com espaço para pluralidade de saberes, de valores e de racionalidades surgissem. Também percebe-se, nas atuais políticas educacionais, uma ampliação do acesso e da permanência à educação em todos os níveis e para a maioria da população brasileira. Entretanto, muitas das diretrizes educativas nacionais que vigoram hoje em nosso país, ainda são resultado da política neoliberal instaurada no governo de Fernando Henrique Cardoso, muito provavelmente “em virtude das concepções sobre educação, dominantes na equipe do atual governo, pertencerem à mesma comunidade epistêmica do governo anterior, além da manutenção de contratos com as mesmas agências de fomento”. (LOPES, 2007).

Concluindo, pode-se dizer que as ações propostas para a educação, na qualidade de política pública, revelam um tipo de interesse a ser defendido. Um projeto educacional sempre traz em seu bojo a defesa de uma concepção de sujeito e, portanto, de construção de sociedade. Quando um projeto educativo é referendado pela lógica neoliberal, em que as práticas sociais estão alicerçadas numa relação meramente econômica, muito provavelmente a concepção de sociedade que vem à tona é aquela que prima pela competição, pela ética utilitarista e pela exclusão. De acordo com Saviani:

Nas condições atuais, em que a estrutura econômica assume a forma do capitalismo financeiro, a racionalidade financeira passa a comandar as políticas de modo geral e, consequentemente, também as políticas sociais, dando origem à abordagem neoliberal das políticas públicas. (1998, p. 163).

Percebe-se que as diretrizes educacionais atuais para nação brasileira, são fruto de uma ideologia em que “a educação é condição necessária para a reprodução econômica e ideológica do capital”. (CRUZ, 2003, p. 16). Ideais como: igualdade de oportunidades, participação e autonomia passam a ser subordinados à lógica racional do mercado, e as reformas na área educacional ficam reduzidas ao cumprimento de objetivos que atendem, prioritariamente, ao imperativo econômico.

Para que ocorra a modificação desse modelo educacional é preciso referendar outras concepções políticas que se afastem da interpretação economicista da educação e aproveitem as diferenças culturais para uma tentativa de reconstruir hierarquias pré-estabelecidas. Determinados marcos globais e locais precisam ser intelectual e politicamente enfrentados, inserindo-se neles outros sentidos vinculados a um projeto político-social que vise à diminuição das diferentes formas de exclusão ditadas pelo mundo capitalista.

Segundo Lopes (2007), não devemos submeter a educação aos critérios econômicos e ao mercado produtivo, considerando-a somente como produtora de recursos humanos para o bom desempenho da economia, ou como uma redentora de todos os males da sociedade. Em qualquer uma dessas perspectivas prevalece apenas o valor de troca da educação, ou seja, a educação e o conhecimento importam somente se puderem gerar vantagens econômicas.

Para termos um mundo com dignidade e justiça, é importante considerar a educação pelo seu valor de uso, como produção cultural de pessoas, singularidades humanas capazes de se constituírem em sujeitos globais e locais que lutam contra as desigualdades e as exclusões sociais.

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